Witamy na stronie Transinfo.pl Nie widzisz tego artykułu, bo blokujesz reklamy, korzystając z Adblocka. Oto co możesz zrobić: Wypróbuj subskrypcję TransInfo.pl (już od 15 zł za rok), która ograniczy Ci reklamy i nie zobaczysz tego komunikatu Już subskrybujesz TransInfo.pl? Zaloguj się

NIK o transporcie publicznym. Brak chęci i pieniędzy

infobus
30.05.2016 10:18
0 Komentarzy

Zdaniem NIK – samorządy na ogół nie były zainteresowaneorganizowaniem publicznego transportu zbiorowego dla mieszkańców. I w zasadzieograniczały się do administrowania tym transportem, czyli m.in. wydawaniazezwoleń i określania przystanków komunikacyjnych. Połowa skontrolowanychsamorządów nie badała też lokalnych potrzeb przewozowych, choć był to ichobowiązek. A lokalnych przewoźników sprawdzał jedynie co czwarty skontrolowanypowiat.

Dobrze funkcjonujący transport zbiorowy umożliwiamieszkańcom swobodne przemieszczanie się do miejsca pracy, szkoły, stanowirównież alternatywę dla osób posiadających samochody. Jednak jak wskazująwyniki kontroli NIK – pomimo obowiązku – połowa skontrolowanych samorządów nieprzeprowadzała analizy lokalnych potrzeb przewozowych.

Badania i analizy potrzeb przewozowych mieszkańcówprzeprowadziły tylko te samorządy, które przystąpiły do opracowania planutransportowego (Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportuzbiorowego). Jednak żaden ze skontrolowanych samorządów do czasu zakończeniakontroli nie zawarł umowy na świadczenie usług w zakresie publicznegotransportu zbiorowego. Samorządy nie zawierały takich umów nawet wtedy, kiedystwierdzały, że aktualne potrzeby nie są zaspokajane przez przewoźnikówkomercyjnych.

Samorządy planują zawieranie z przewoźnikami umówobowiązujących od 1 stycznia 2017 r., czyli od momentu, w którym nie będą jużobowiązywać dotychczasowe przepisy o finansowaniu ustawowych uprawnień dobezpłatnych lub ulgowych przejazdów. Bowiem od początku 2017 r. budżet państwabędzie finansował te uprawnienia wyłącznie w przewozach o charakterzeużyteczności publicznej i tylko zawarcie umów przez samorządy pozwolimieszkańcom na dalsze korzystanie z uprawnień do bezpłatnych lub ulgowychprzejazdów.

Z informacji uzyskanych przez NIK wynika, że obecnie trwająprace nad projektem, który przedłuży okres obowiązywania dotychczasowychprzepisów do końca 2017 r.

NIK zwraca uwagę, że barierą ograniczającą zaangażowaniesamorządów w organizację publicznego drogowego transportu zbiorowego jestprzede wszystkim brak pieniędzy. Hamulcem są także sprzeczne rozwiązania prawnew ustawie o publicznym transporcie zbiorowym i w rozporządzeniu UniiEuropejskiej. Dotyczą one przyznawania przewoźnikom działającym na określonychliniach tzw. prawa wyłącznego (czyli prawa umożliwiającego wykonywanieprzewozów na danej linii komunikacyjnej przez jednego przewoźnika). Ideąprzepisów europejskich, dopuszczających takie rozwiązanie, była organizacjapublicznego transportu zbiorowego na zasadach konkurencji regulowanej. Miało tozapewnić bardziej masowy charakter tych usług, zwiększyć ich bezpieczeństwo i umożliwićodróżnienie wyższą jakością lub niższą ceną od usług świadczonych na zasadzieswobodnej gry sił rynkowych.

NIK zwraca przy tym uwagę, że polskie prawo nie dopuszczaprzyznawania prawa wyłącznego i wnioskuje do Prezesa Rady Ministrów ozainicjowanie zmian art. 20 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym,uprawniających samorządy do przyznawania prawa wyłącznego.

Poza rekompensatami finansowanymi z budżetu państwa zahonorowanie ulg ustawowych dla przewoźników świadczących usługi transportowe ocharakterze użyteczności publicznej, samorządy nie przewidują żadnych innychrekompensat. Może to spowodować brak zainteresowania przewoźników świadczeniemusług na trasach, gdzie ruch pasażerski jest niewielki i nie zapewnirentowności w przypadku świadczenia usług przez więcej niż jednego przewoźnika.

NIK uznała dotychczasowy nadzór nad wykonywaniem przezprzewoźników drogowych przewozów regularnych – sprawowany przez samorządy – zaniedostateczny. Stwierdzone przez Izbę nieprawidłowości w tym zakresiedotyczyły niewykonywania niektórych zadań, bądź realizowania ich niezgodnie zobowiązującymi przepisami, w szczególności w odniesieniu do kontroliprzewoźników, a także nienakładania kar pieniężnych za naruszenia obowiązków iwarunków przewozu drogowego.

Najwyższa Izba Kontroli ocenia, że marszałkowie istarostowie w niedostateczny sposób sprawowali nadzór nad wykonywaniemdrogowych przewozów zbiorowych przez przewoźników. Nie wykorzystywali oni takżeuprawnień określonych w ustawie o transporcie drogowym, pozwalających powierzyć- w drodze porozumienia – czynności kontrolne organowi administracji publicznejlub innemu organowi państwowemu. Żaden z nich takiego porozumienia niezawarł. W ocenie NIK współpraca w tymzakresie z Policją czy też Inspekcją Transportu Drogowego jest konieczna.

Kontrola zlecona przez NIK Inspekcji Transportu Drogowego naterenie kontrolowanych powiatów wykazała, że co dziesiąty autobus był w stanietechnicznym nie pozwalającym na świadczenie usług. Inspekcja zakazałaużytkowania 11 z 492 skontrolowanych autobusów z powodu stanu technicznegozagrażającego bezpieczeństwu.

Ustalenia kontroli wskazują także, że więcej niż połowasamorządów nie realizowała obowiązku udostępniania pasażerom informacji natemat dostępnego publicznego transportu zbiorowego. Na stronach internetowychurzędów nie zamieszczano danych o przebiegu linii komunikacyjnych, rozkładówjazdy czy informacji o przewoźnikach.

NIK wskazuje, że samorządy powinny poszukiwać nowychrozwiązań, by umożliwić mieszkańcom miejscowości lub osiedli oddalonych odgłównych linii komunikacyjnych dotarcie do pracy, szkoły czy sklepu. Dobrąpraktykę w tym zakresie wdrożył samorząd Szczecina, wprowadzając systemtransportu na żądanie. Pasażerowie pozbawionego komunikacji miejskiej osiedlaPodjuchy mogą zamówić telefonicznie na konkretną godzinę autobus, którydowiezie ich do najbliższej pętli autobusowej bądź wybrany przystanek.

Szczegóły raportu NIK

Połowa kontrolowanych samorządów nie badała i nieanalizowała potrzeb przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym, w tym zuwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej.Dziewięć skontrolowanych samorządów uchwaliło wprawdzie plany transportowe, acztery były w trakcie ich opracowywania, jednak ? jak dotychczas ? żadensamorząd nie zawarł umowy na świadczenie usług w zakresie publicznegotransportu zbiorowego, nawet jeżeli z uchwalonego planu transportowego wynikałataka potrzeba. Samorządy planują zawieranie umów z mocą obowiązującą odpoczątku 2017 r., kierując się faktem, że niezawarcie umów pozbawiłobymieszkańców możliwości korzystania z uprawnień do ulgowych przejazdów środkamipublicznego transportu zbiorowego, które od 1 stycznia 2017 r. będąprzysługiwały jedynie w przewozach o charakterze użyteczności publicznej.

Za niedostateczny NIK uznaje nadzór samorządów nadprzewoźnikami w zakresie wykonywania przez nich drogowych przewozówregularnych. Działania samorządów ograniczały się do wydawania zezwoleń nawykonywanie takich przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze działaniadanego samorządu, dokonywania zmian tych zezwoleń, określania przystankówkomunikacyjnych i dworców udostępnianych operatorom i przewoźnikom orazwarunków i zasad korzystania z tych obiektów, a także ? ewentualnie ? dokontroli przedsiębiorców w zakresie spełniania wymogów będących podstawą dowydania im zezwolenia. Kontrole te ? w ocenie NIK ? były jednak częstoprowadzone nierzetelnie, a nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono wsiedmiu z osiemnastu skontrolowanych samorządach. Ponadto, tylko co czwartyskontrolowany samorząd powiatowy przeprowadzał kontrole przewoźników w zakresiezgodności wykonywania przez nich drogowych przewozów regularnych zobowiązującymi zasadami określonymi w ustawie o transporcie drogowym orazwarunkami udzielonego zezwolenia. Żaden ze skontrolowanych marszałków istarostów nie wykorzystał uprawnień określonych w ustawie o transporcie drogowympozwalających im powierzyć czynności kontrolne ? w drodze porozumienia ?organowi administracji publicznej lub innemu organowi państwowemu.

Ponad połowa skontrolowanych samorządów nie zapewniła dotychczasodpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego.Dotyczyło to zwłaszcza obowiązku zapewnienia systemu informacji dla pasażera.Na stronach internetowych tych urzędów nie zamieszczono danych o przebiegulinii komunikacyjnych, rozkładów jazdy oraz informacji o przewoźnikachświadczących usługi transportowe. Inne stwierdzone w toku kontroli istotnenieprawidłowości w działalności kontrolowanych samorządów polegały na:

? wydaniu przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie regularnychprzewozów osób w krajowym transporcie drogowym po upływie zaledwie 10 miesięcyod cofnięcia temu przedsiębiorcy wcześniej wydanego mu zezwolenia, czymnaruszono przepisy art. 24 ust. 5 utd, które wymagają 3 lat karencji;

? bezzasadnych odmowach wydania zezwoleń na wykonywanieregularnych przewozów osób na dwóch liniach;

? pobieraniu opłat za wydanie lub zmianę zezwolenia wniewłaściwej wysokości;

? rozpatrywaniu wniosków o zezwolenia na wykonywanie regularnychprzewozów osób w krajowym transporcie drogowym bez egzekwowania odwnioskujących przedsiębiorców dołączenia do wniosku kompletu załącznikówwyszczególnionych w art. 22 ust. 1 utd;

? nieokreśleniu przez dwa starostwa, wbrew wymogom art. 15ust. 2 uptz, udostępnionych operatorom i przewoźnikom przystankówkomunikacyjnych i dworców będących własnością tych samorządów oraz warunków izasad korzystania z tych obiektów;

? ustaleniu stawek opłat za korzystanie przez przewoźników zprzystanków komunikacyjnych lub dworców w sposób sprzeczny z przepisami art. 16ust. 4 uptz stanowiącymi, że stawka opłaty jest ustalana z uwzględnieniem niedyskryminującychzasad;

? nieprzeprowadzeniu przez cztery starostwa co najmniej razna pięć lat kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będącychpodstawą do wydania licencji lub zezwolenia, wbrew obowiązkom określonym w art.84 ust. 1 i 2 utd;

? prowadzeniu przez trzy starostwa kontroli zgodnościwykonywania przez przewoźników drogowych przewozów regularnych z obowiązującymizasadami określonymi w art. 18b utd oraz z warunkami udzielonego zezwolenia napodstawie wadliwych upoważnień, które nie zawierały części niezbędnych zapisów,o których mowa w art. 85 ust. 4 utd i tym samym nie stanowiły wymaganej prawempodstawy do przeprowadzenia kontroli

? wydawaniu przez osobę nieupoważnioną przez marszałka,wbrew przepisom art. 46 ust. 1 i 2 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządziewojewództwa2, decyzji nakładających kary pieniężne za naruszenie obowiązków lubwarunków przewozu drogowego osób;

? zaniechaniu, wbrew przepisom art. 93 ust. 1 utd,nakładania kar pieniężnych za stwierdzone przez pracowników, w wynikuprzeprowadzonych kontroli, naruszenia przez przewoźników obowiązków lubwarunków przewozu drogowego;

? niejednolitym postępowaniu wobec kontrolowanychprzewoźników po stwierdzeniu naruszeń przepisów o wykonywaniu przewozudrogowego osób

? nieujęciu w regulaminach organizacyjnych urzędów i wzakresach czynności pracowników zadań organizatora publicznego transportuzbiorowego;

? braku procedur postępowania bądź ustalaniu ich w sposóbniezgodny z obowiązującym stanem prawnym.

Przyczyną ww. naruszeń obowiązujących norm byłonieprzykładanie przez samorządy należytej wagi do pełnienia funkcjiorganizatora publicznego transportu drogowego, a także błędy organizacyjne inieprzygotowanie kadrowe. W konsekwencji, przewoźnicy w wielu przypadkach wykonywaliprzewóz drogowy osób z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie zasad iwarunków udzielonego zezwolenia. Wpływało to na obniżenie jakości świadczonychusług i bezpieczeństwa pasażerów.

Uwagi końcowe

1. Ustalenia kontroli wskazują, że nadzór sprawowany przezsamorządy nad wykonywaniem przez przewoźników drogowych przewozów regularnychzgodnie z obowiązującymi zasadami oraz warunkami udzielonego zezwolenia byłniedostateczny. Większość nieprawidłowości występujących przy realizacjiobowiązków organizatora publicznego drogowego transportu zbiorowego polegała naniewykonywaniu niektórych z tych zadań, wykonywaniu ich niezgodnie zobowiązującymi regulacjami prawnymi, nienakładaniu kar pieniężnych zanaruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Do powstania tychnieprawidłowości przyczyniły się błędy organizacyjne, m.in. nieuwzględnianie wregulaminach organizacyjnych i zakresach czynności pracowników zadańorganizatora publicznego transportu zbiorowego, brak w urzędach procedur iinstrukcji wewnętrznych lub ustalenie procedur sprzecznych z obowiązującymstanem prawnym, a także niedostateczna skuteczność systemu kontroli zarządczej.

2. Samorządy dotychczas nie zawarły żadnej umowy zoperatorem publicznego transportu zbiorowego, a planują rozpocząć współpracę zoperatorami dopiero od stycznia 2017 r. Ma to miejsce również w sytuacjach, gdydo tej pory funkcjonujący transport publiczny realizowany przez przewoźnikówkomercyjnych nie jest wykonywany na części linii ujętych w planie transportowym.Podstawową przyczyną takiego stanu był brak środków finansowych w samorządach nafinansowanie usług publicznego transportu drogowego o charakterze użytecznościpublicznej. Problemem dla organizatorów są również sprzeczne rozwiązania prawnezawarte w uptz i w rozporządzeniu (WE) Nr 1370/2007. W art. 20 uptz zapisano,że operatorowi nie przyznaje się prawa wyłącznego, co jest rozwiązaniemodmiennym od przyjętego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) 1370/2007, któreprzewiduje, że w ramach umowy o świadczenie usług publicznych w zamian zarealizację zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, wybranemupodmiotowi może być przyznane wyłączne prawo lub rekompensata.

Niewiadomą dla organizatora jest wynik finansowy operatorana danej linii komunikacyjnej, będący podstawą ustalenia wysokościrekompensaty, którą ewentualnie samorząd musi wypłacić operatorowi. Kiedyoperatorowi nie można przyznać prawa wyłącznego, na obsługiwaną przez operatoralinię komunikacyjną może wyjechać każdy inny przewoźnik regularny na podstawie potwierdzeniazgłoszenia przewozu, którego wydania organizator nie może odmówić, jeżeliprzewoźnik przedłożył wymagane dokumenty (art. 30 uptz). W takiej sytuacji niejest możliwe rzetelne skalkulowanie przychodów operatora, a co za tym idzie,jego dochodów i wysokości ewentualnej rekompensaty należnej od samorządu ?realizacja usług przewozowych przez innych przewoźników na linii obsługiwanejprzez operatora spowoduje uszczuplenie dochodu operatora w stopniu niemożliwymdo wcześniejszego oszacowania.

Obawiając się konieczności wypłacania operatorom wysokichrekompensat, każdy kontrolowany samorząd zdecydował się na wybór operatora wtrybie ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lubusługi. W efekcie operatorom, poza rekompensatą za honorowanie uprawnień dobezpłatnych lub ulgowych przejazdów (finansowaną z budżetu państwa), nie będąprzysługiwały inne rekompensaty, a więc będą oni ponosić pełne ryzyko finansowezwiązane z realizacją umowy na wykonywanie usług publicznego transportuzbiorowego o charakterze użyteczności publicznej. Ponadto, kierując się w tymzakresie przepisami art. 20 uptz, samorządy nie przewidują dla przewoźnikówświadczących usługi transportowe o charakterze użyteczności publicznej przyznawaniaprawa wyłącznego.

Najwyższa Izba Kontroli zauważa, że w praktyce następujeodejście od zasad konkurencji regulowanej w publicznym transporcie zbiorowym.Ma to miejsce, pomimo że wprowadzenie tych zasad było główną ideą uchwaleniarozporządzenia (WE) nr 1370/2007 oraz uptz i miało pozwolić, by usługi te miałybardziej masowy charakter, były bezpieczniejsze i odróżniały się wyższąjakością lub niższą ceną niż usługi świadczone tylko na zasadzie swobodnej grysił rynkowych.

W tej sytuacji można się spodziewać, że do postępowań nawybór operatora publicznego transportu zbiorowego w większości wypadków niezgłosi się żadna firma, a nieliczne wybrane szybko będą rezygnowały zeświadczenia tych usług ? w porównaniu do przewozów realizowanych na podstawiepotwierdzenia zgłoszenia przewozów, wykonywanie przewozów w ramach realizacji umowyz samorządem będzie obostrzone dodatkowymi wymogami wobec przewoźnika, którym niebędą towarzyszyć żadne przywileje, ani zwrot zwiększonych kosztów ichrealizacji.

3. Przepisy art. 49 ust. 2 uptz nakładają na marszałkawojewództwa obowiązek przygotowania informacji zbiorczej dotyczącej publicznegotransportu zbiorowego na całym obszarze objętym jego właściwością i przekazaniajej do dnia 31 marca każdego roku ministrowi właściwemu do spraw transportu.Marszałek ma ją przygotować na podstawie informacji otrzymanych odorganizatorów. Ustawodawca nie wyposażył jednak marszałków w narzędziapozwalające im na egzekwowanie od organizatorów informacji, na podstawiektórych należy przygotować informację zbiorczą. W rezultacie marszałek częstoprzygotowuje zbiorczą informację na podstawie informacji otrzymanych odzaledwie kilku procent organizatorów. Taka szczątkowa informacja, w opinii NajwyższejIzby Kontroli, nie gwarantuje formułowania na jej podstawie trafnych wniosków ipodejmowania właściwych działań.

Wnioski

W związku z przedstawionymi ocenami i uwagami Najwyższa IzbaKontroli wnioskuje do:

1. Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Ministra SprawWewnętrznych i Administracji o spowodowanie, by podległe im organy (Policja iInspekcja Transportu Drogowego):

? wystąpiły do poszczególnych samorządów z inicjatywązawarcia porozumienia o współpracy przy prowadzeniu kontroli przewoźników wzakresie wykonywania przez nich drogowych przewozów regularnych w zgodności zobowiązującymi zasadami oraz warunkami udzielonego zezwolenia;

? każdorazowo informowały właściwego organizatora ostwierdzonych przez nie przypadkach naruszenia przez przewoźnika zasadfunkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, warunków wykonywania przewozuokreślonych w zezwoleniu lub potwierdzeniu zgłoszenia przewozu, zasadkorzystania z przystanków.

2. Prezesa Rady Ministrów o podjęcie działań w celuwprowadzenia zmian w art. 20 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznymtransporcie zbiorowym, w wyniku których organizator zostanie uprawniony doprzyznawania prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr1370/2007, w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia usługpublicznego transportu zbiorowego o charakterze użyteczności publicznej.

3. Ministra Infrastruktury i Budownictwa o wyposażeniemarszałków województw w instrumenty pozwalające egzekwować od organizatorówpublicznego transportu zbiorowego informacje dotyczące tego transportu albo ? wprzypadku uznania, że gromadzenie takich danych przez ministra jest zbędne ?podjęcie działań mających na celu zniesienie wypełniania tych obowiązków informacyjnychprzez marszałków i organizatorów.

Komentarze